0 引言
數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素,數(shù)字企業(yè)之間的新型競爭或直接圍繞數(shù)據(jù)展開,或因數(shù)據(jù)而起。數(shù)據(jù)違規(guī)爬取、惡意數(shù)據(jù)不兼容、強制“二選一”等數(shù)據(jù)不法競爭行為頻發(fā)。2022年6月修訂的《中華人民共和國反壟斷法》(簡稱《反壟斷法》)和同年11月發(fā)布的《中華人民共和國反不正當競爭法(修訂草案征求意見稿)》要求經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法等從事相關(guān)壟斷和不正當競爭行為。對數(shù)字經(jīng)濟業(yè)態(tài)的競爭規(guī)制離不開對其數(shù)據(jù)處理行為的審查和引導�；诖�,本文以數(shù)據(jù)相關(guān)的競爭行為為著眼點,通過類型化市場主體間與數(shù)據(jù)有關(guān)的不法競爭行為及其表現(xiàn),發(fā)掘數(shù)據(jù)帶來的競爭規(guī)制新命題,分析傳統(tǒng)規(guī)制框架面臨的局限,研究破解數(shù)據(jù)競爭問題的規(guī)制策略。
1 數(shù)據(jù)不法競爭行為的類型與表現(xiàn)
競爭是經(jīng)濟主體在市場上不斷追逐經(jīng)濟利益的過程�；谇趾Ψㄒ娴牟町�,數(shù)據(jù)相關(guān)不法競爭行為可以分為兩類：數(shù)據(jù)相關(guān)排除、限制競爭行為;數(shù)據(jù)相關(guān)不正當競爭行為。前者會導致有效競爭不足,侵害整體利益;后者表現(xiàn)為競爭過濫,侵害特定主體利益。作為新興生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)資源在市場競爭中的介入,使傳統(tǒng)不法競爭行為具有了新表現(xiàn)。
1.1 數(shù)據(jù)相關(guān)排除、限制競爭行為
經(jīng)營者難以對特定數(shù)據(jù)資源形成壟斷,但可以借助數(shù)據(jù)形成或強化壟斷地位。一些具有壟斷地位的經(jīng)營者可能會實施如下數(shù)據(jù)相關(guān)不當行為。
一是利用數(shù)據(jù)促成并實施壟斷協(xié)議。數(shù)據(jù)成為了經(jīng)營者之間達成動態(tài)共謀和監(jiān)督壟斷協(xié)議執(zhí)行情況的工具。經(jīng)營者之間無需即時的“現(xiàn)實聯(lián)絡”便可實現(xiàn)協(xié)同,還可以借助數(shù)據(jù)的透明性,監(jiān)督、排除偏離協(xié)議的經(jīng)營者。既包括具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法等實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的橫向壟斷協(xié)議,也包括上下游經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法對價格等交易條件進行直接或間接限定的縱向壟斷協(xié)議,還包括平臺經(jīng)營者利用與平臺內(nèi)經(jīng)營者之間的縱向關(guān)系,通過技術(shù)和平臺規(guī)則組織、協(xié)調(diào)各方達成、實施的軸輻協(xié)議。例如,2021年10月,美團被指利用海量的交易、支付、用戶評價等數(shù)據(jù)優(yōu)勢,促使平臺內(nèi)商家與其大規(guī)模簽訂獨家合作協(xié)議,并通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測協(xié)議履行情況。美團限制了平臺內(nèi)商家與其他競爭性平臺合作,削弱了其他平臺與其進行公平競爭的能力,國家市場監(jiān)督管理總局對其作出了行政處罰,并要求其不得利用數(shù)據(jù)和算法等技術(shù)實施壟斷協(xié)議。
二是利用數(shù)據(jù)形成、強化并且濫用市場支配地位。部分經(jīng)營者借助掌握和處理數(shù)據(jù)的能力形成市場優(yōu)勢,并借此促進自身業(yè)務擴張或者鞏固、維持市場地位。與此同時,部分經(jīng)營者將數(shù)據(jù)作為實施濫用行為的工具,實施拒絕交易、限定交易、捆綁銷售、附加不合理條件、差別待遇等行為,或借助數(shù)據(jù)優(yōu)勢對自營業(yè)務進行自我優(yōu)待,排斥、減損其他經(jīng)營者交易機會。例如,2019年,德國聯(lián)邦卡特爾局認定,臉書公司強迫用戶同意其在多項業(yè)務中關(guān)聯(lián)使用數(shù)據(jù)才能使用臉書服務的行為,構(gòu)成了濫用市場支配地位行為,因臉書公司在德國社交媒體市場占有90%以上份額,用戶為了繼續(xù)使用臉書公司的產(chǎn)品和服務只能被迫接受其提出的不公平交易條件[1]。
三是實施數(shù)據(jù)驅(qū)動型的經(jīng)營者集中。經(jīng)營者基于數(shù)據(jù)整合、集中目的,通過控股、合并、收購、協(xié)議等方式,取得對其他經(jīng)營者數(shù)據(jù)資源的控制權(quán),或者實施能夠?qū)ζ渌?jīng)營者的數(shù)據(jù)處理活動施加決定性影響的行為,進而形成數(shù)據(jù)優(yōu)勢,催生市場力量。數(shù)據(jù)集中在少數(shù)平臺,數(shù)據(jù)再利用率水平低,行業(yè)創(chuàng)新也將受到抑制。例如,臉書公司2014年宣布以190億美元收購掌握廣泛用戶社交數(shù)據(jù)的WhatsApp Messenger,隨后該收購案受到歐盟反壟斷調(diào)查[2]。
1.2 數(shù)據(jù)相關(guān)不正當競爭行為
經(jīng)營者實施與數(shù)據(jù)相關(guān)的不正當競爭行為,即利用數(shù)據(jù)和算法破壞競爭秩序,違反商業(yè)道德,或?qū)哂懈偁庩P(guān)系的經(jīng)營者所控制的數(shù)據(jù)進行不當侵害,損害其他經(jīng)營者或消費者的合法利益,包括數(shù)據(jù)的不正當獲取和不正當利用。
不正當獲取其他經(jīng)營者所控制的數(shù)據(jù)可能會對他人的產(chǎn)品或服務形成不當替代,或不合理地增加他人運營成本。一是非法獲取屬于商業(yè)秘密的未公開商業(yè)數(shù)據(jù)。部分經(jīng)營者以竊取、欺詐、電子侵入等方式非法獲取其他經(jīng)營者未公開且已采取相應保密措施的商業(yè)數(shù)據(jù)。除技術(shù)工藝數(shù)據(jù)外,《最高人民法院關(guān)于審理侵犯商業(yè)秘密民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕7號)指出,客戶信息和交易習慣、意向等信息經(jīng)整理加工后形成的數(shù)據(jù),也可認定為商業(yè)秘密中的“經(jīng)營信息”。二是不當抓取他人控制的未構(gòu)成商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)。該類數(shù)據(jù)雖不屬于商業(yè)秘密,但需滿足一定條件或遵守相關(guān)規(guī)范后才能獲取。部分經(jīng)營者違反約定或不遵守合理、正當?shù)臄?shù)據(jù)抓取規(guī)范,破壞他人技術(shù)管理措施,未經(jīng)同意或過度爬取他人商業(yè)數(shù)據(jù),不合理地增加了他人運營成本、破壞同類產(chǎn)品或服務的競爭優(yōu)勢。例如,2016年,北京知識產(chǎn)權(quán)法院認定社交軟件脈脈私自爬取微博用戶數(shù)據(jù)的行為,構(gòu)成不正當競爭。
不正當利用數(shù)據(jù)進行宣傳營銷、失真?zhèn)鞑�、限制兼容和干擾等行為,會對用戶選擇形成影響,進而減損他人交易機會,會對正常市場秩序造成破壞。一是利用數(shù)據(jù)虛假宣傳或交易。部分經(jīng)營者操縱數(shù)據(jù),失真展示銷售狀況、熱度流量、用戶評價、信用情況等信息,進行或幫助他人進行虛假或引人誤解的商業(yè)宣傳,欺騙、誤導公眾。如浙江某企業(yè)專門制作流量刷單軟件為電商平臺直播虛增觀看人數(shù)、評論數(shù)、點贊數(shù)等數(shù)據(jù),被市場監(jiān)管部門認定為幫助虛假宣傳行為[3]。二是不當加工和失真?zhèn)鞑?shù)據(jù)損人商譽。例如,企查查科技股份有限公司(簡稱“企查查”)將螞蟻金服(杭州)網(wǎng)絡技術(shù)有限公司(簡稱“螞蟻金服”)相關(guān)信用數(shù)據(jù)加工處理后在自身平臺上失真展示,損害了螞蟻金服商譽,減少了其交易機會,最終杭州鐵路運輸法院認定企查查構(gòu)成不正當競爭。三是限制數(shù)據(jù)間的兼容互操作。部分經(jīng)營者惡意對其他經(jīng)營者合法提供的網(wǎng)絡產(chǎn)品或者服務實施限制接入、流量劫持、數(shù)據(jù)不互通、阻礙數(shù)據(jù)攜帶轉(zhuǎn)移等不兼容行為,以泛化數(shù)據(jù)安全為由不合理限制數(shù)據(jù)的正常流轉(zhuǎn)。例如,2017年,北京市高級人民法院認定百度在線網(wǎng)絡技術(shù)(北京)有限公司區(qū)別對待并且限制北京奇虎科技有限公司(簡稱“奇虎360”)搜索爬取其網(wǎng)頁數(shù)據(jù)的行為,削弱了奇虎360的交易機會和競爭優(yōu)勢,違反了公平競爭原則。
1.3 數(shù)據(jù)妨礙競爭的影響機理
在數(shù)字經(jīng)濟業(yè)態(tài)中,數(shù)據(jù)是企業(yè)獲取競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵要素,數(shù)據(jù)與技術(shù)、資本等要素相比,對競爭具有特殊的作用機理和影響方式。
首先,數(shù)據(jù)影響競爭的源頭在于數(shù)據(jù)產(chǎn)生的市場力量而非數(shù)據(jù)本身。不同于技術(shù)的獨占使用,數(shù)據(jù)的非排他性和易替代性使得直接以數(shù)據(jù)為對象的壟斷在理論和實際上難以成立[4]。同一性質(zhì)和類型的數(shù)據(jù)可能具有多個獲取渠道,掌握大量數(shù)據(jù)也不意味著擁有絕對市場優(yōu)勢,但數(shù)據(jù)可以幫助企業(yè)積累競爭優(yōu)勢。
其次,市場力量得益于數(shù)據(jù)積累形成的正反饋效應。一方面,用戶集中意味著數(shù)據(jù)集中,針對用戶數(shù)據(jù)的采集分析,可以幫助企業(yè)改善服務,吸引更多用戶,形成“滾雪球式”正向反饋[5]。另一方面,數(shù)據(jù)可在多業(yè)務線上同時使用,幫助企業(yè)挖掘新的用途或客戶需求,推動相關(guān)產(chǎn)品線的橫向關(guān)聯(lián)擴張。例如,大型平臺企業(yè)通過正反饋效益“數(shù)據(jù)吸虹”,但對數(shù)據(jù)的積累使用可能會進一步擴大信息不對稱情況,更容易誘發(fā)消費者的非理性行為。
再次,數(shù)據(jù)可能成為限制或破壞競爭的新興介質(zhì)或工具。與資本、技術(shù)、用戶等因素不同,數(shù)據(jù)要素作為一類競爭考量因素,既可能成為競爭的對象,如非法竊取、利用他方商業(yè)數(shù)據(jù);也可能成為破壞競爭的介質(zhì)和方法,如通過數(shù)據(jù)挖掘分析實施差別待遇;還可能成為監(jiān)督不法競爭行為的工具,如借助數(shù)據(jù)透明性監(jiān)督各方壟斷協(xié)議執(zhí)行情況等。
此外,數(shù)據(jù)通常需要與其他因素結(jié)合才能催生競爭能力。多數(shù)情形下,數(shù)據(jù)無法單獨對競爭形成影響,需要與技術(shù)、算法、算力等相結(jié)合才能真正發(fā)揮作用。掌握數(shù)據(jù)量的多少也無法直接與市場力量的大小成正比,經(jīng)營者基礎數(shù)據(jù)的質(zhì)量、處理數(shù)據(jù)的效率、分析數(shù)據(jù)的能力以及更新數(shù)據(jù)的速度等因素也十分關(guān)鍵。
2 數(shù)據(jù)相關(guān)排除、限制競爭行為的規(guī)制難點
數(shù)據(jù)應用場景和價值發(fā)揮的不確定性,使得數(shù)據(jù)要素在不同競爭領(lǐng)域的作用方式、配置效果、影響程度都有所差異,導致相關(guān)市場界定、市場力量判斷、市場效果分析均面臨挑戰(zhàn),傳統(tǒng)“結(jié)構(gòu)—行為—效果”的反壟斷分析框架面臨沖擊和適用障礙[6]。
2.1 數(shù)據(jù)構(gòu)成必需設施的質(zhì)疑
必需設施原則是反壟斷法規(guī)則之一,指如果某一企業(yè)在相關(guān)市場上控制了下游企業(yè)不可缺少且無法復制的必需設施,在沒有合理理由拒絕的情況下,應當以適當?shù)纳虡I(yè)條件向下游企業(yè)開放使用[7]。《國務院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》第十四條第二款將平臺占有數(shù)據(jù)情況作為認定其是否構(gòu)成必需設施的關(guān)鍵考量。在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域引入必需設施理論存在一定挑戰(zhàn),規(guī)制者難以論證數(shù)據(jù)作為客體對參與競爭的不可或缺性。一是單個組織的數(shù)據(jù)量占比有限,即便具體到特定領(lǐng)域,也難以實現(xiàn)對某類數(shù)據(jù)的絕對占有。二是數(shù)據(jù)獲取不具有排他性,且某一類型的數(shù)據(jù)可能具有多個獲取渠道,或存在可滿足同樣需求的多個可替代的數(shù)據(jù)類型。三是一方占有不影響他方使用,數(shù)據(jù)主體可將其數(shù)據(jù)控制權(quán)交由多個主體共享。四是數(shù)據(jù)優(yōu)勢具有瞬時性,數(shù)據(jù)持有量的差異并非新進企業(yè)難以突破的市場壁壘,新進入者通過優(yōu)良的業(yè)務運營能力亦可不斷積累數(shù)據(jù)[8]。
2.2 數(shù)據(jù)要素相關(guān)市場的劃分難點
數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展階段、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和跨界效應,導致清晰界定和劃分市場范圍存在巨大挑戰(zhàn)。一方面,數(shù)據(jù)要素的商品市場未完全形成,相關(guān)市場仍處于萌芽狀態(tài),相應市場活動還未成熟定型。另一方面,數(shù)據(jù)要素市場的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不清晰,細分市場難以劃分,市場類別是按數(shù)據(jù)自身的屬性差異,還是按用途或商品化類型來劃分尚未明確。此外,數(shù)據(jù)要素市場具有明顯的跨界、跨域競爭效應,數(shù)據(jù)易關(guān)聯(lián)和互補導致對相關(guān)市場的分析不能局限于某一領(lǐng)域,用戶多棲性使用戶數(shù)據(jù)可用于多個不相關(guān)業(yè)務,且不受到地域限制,進而可能將本無直接競爭關(guān)系的市場聯(lián)系起來。例如,微軟收購領(lǐng)英則是微軟借助數(shù)據(jù)擴張其在下游不相關(guān)市場商業(yè)版圖的體現(xiàn)[9]。
2.3 數(shù)據(jù)產(chǎn)生的市場力量難以衡量
數(shù)據(jù)可以催生市場力量,但其大小往往又難以衡量,需求或供給替代分析、假定壟斷者測試等以實體經(jīng)濟為適用對象的分析工具難以繼續(xù)奏效[10]。例如,現(xiàn)行經(jīng)營者集中審查通常以市場份額或營業(yè)額為主要指標,但眾多初創(chuàng)企業(yè)有數(shù)據(jù)缺盈利,面對以數(shù)據(jù)為集中對象的合并時,可能未觸及相應的市場份額標準。部分經(jīng)營者借此逃避申報審查,收購其他創(chuàng)新型企業(yè)以控制其掌握的數(shù)據(jù),進而控制該領(lǐng)域的用戶和市場,達到排除競爭的效果。在具體認定過程中,價格認定機制也面臨挑戰(zhàn)。眾多新業(yè)態(tài)不再將價格作為競爭核心,而是前端提供免費服務,后端以廣告服務等方式獲利。有學者指出,“價格支配力”在數(shù)字市場中轉(zhuǎn)化成了“數(shù)據(jù)支配力”,經(jīng)營者之間的競爭不再主要圍繞價格展開[11]。
2.4 數(shù)據(jù)濫用不以市場支配地位為前提
不可否認,在競爭性市場中也存在過度收集數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)殺熟、擅自關(guān)聯(lián)共享數(shù)據(jù)等濫用行為。非競爭性市場可能使數(shù)據(jù)濫用更便捷和任性,如強制索權(quán)、過度收集、限定提供等。為了克服市場支配地位的認定困境,歐盟探索了低于市場支配地位標準的“守門人”標準,規(guī)范“守門人”基于數(shù)據(jù)的不法競爭行為[12]。
3 數(shù)據(jù)相關(guān)不正當競爭行為的規(guī)制挑戰(zhàn)
反不正當競爭相關(guān)法律尚未直接規(guī)制數(shù)據(jù)相關(guān)不正當競爭行為,現(xiàn)階段仍主要通過司法裁判進行個案處理,老問題新表現(xiàn)和新問題不斷出現(xiàn),使各方疲于應對,企業(yè)合規(guī)也面臨較大不確定性。
3.1 不正當競爭形態(tài)多樣且新問題涌現(xiàn)
一是傳統(tǒng)不當競爭行為在數(shù)據(jù)競爭領(lǐng)域具有新表現(xiàn),包括篡改數(shù)據(jù)形成虛假交易、竊取他人商業(yè)數(shù)據(jù)、失真發(fā)布數(shù)據(jù)損人商譽等。二是新的數(shù)據(jù)競爭行為不斷出現(xiàn),但立法天然的滯后性導致監(jiān)管部門難以及時應對。三是跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)競爭更加普遍,非同一領(lǐng)域或同類服務,也可能存在用戶數(shù)據(jù)爭奪等利益沖突。四是不同類型數(shù)據(jù)存在不同競爭表現(xiàn),各類數(shù)據(jù)價值釋放環(huán)節(jié)和控制方式不同,競爭維度也存在差異。
3.2 易將競爭利益落入侵權(quán)規(guī)制范式
受反不正當競爭法律保護的企業(yè)數(shù)據(jù)應與其經(jīng)營利益相關(guān),但“經(jīng)營利益相關(guān)”標準相對寬泛,企業(yè)的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益相對模糊,導致實踐中多以經(jīng)營者損害為切入點去倒推行為正當性,以侵權(quán)的方式進行救濟。該種規(guī)制范式未區(qū)分競爭的善意與惡意,有競爭就會有減損,但有減損并不意味著競爭行為一定具有不正當性[13]。同時,該范式也未充分考量消費者利益,例如原告以消費者數(shù)據(jù)權(quán)益受損發(fā)起訴訟,但消費者并未有效參與訴訟,更未獲得實際救濟。
3.3 不正當競爭認定的裁量困難
一方面,司法實踐仍主要以《中華人民共和國反不正當競爭法》(簡稱《反不正當競爭法》)第2條的商業(yè)道德原則條款對數(shù)據(jù)相關(guān)不正當競爭行為進行評價,而商業(yè)道德屬于不確定性法律概念,立法供給不足直接導致了該問題司法裁判的多元化[14]。另一方面,裁量過程易受非法律因素影響,會因技術(shù)、協(xié)議、慣例、市場環(huán)境、用戶接受度等而產(chǎn)生不同的評價結(jié)果。同時,競爭的目的正當性易被企業(yè)泛化,企業(yè)會以用戶體驗、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開放等為由對其行為的正當性進行解釋和抗辯。此外,數(shù)據(jù)不正當競爭行為和限制競爭行為在一定條件下可能相互轉(zhuǎn)化。如針對數(shù)據(jù)爬蟲行為的規(guī)制,不同規(guī)制部門基于不同立場可能會將其認定為未經(jīng)同意爬取和限制數(shù)據(jù)獲取兩種結(jié)果。
3.4 傳統(tǒng)救濟機制難以發(fā)揮效果
一是侵害主體難以認定,侵害行為往往涉及多方主體,各主體間事實和法律上的關(guān)系不明確,責任難以區(qū)分。二是不法證據(jù)難以固定,侵害行為較隱蔽,多采取技術(shù)手段實施,且因果關(guān)系復雜,難以跟蹤不法行為。三是損害后果難以評估,企業(yè)以免費形式提供服務,流量、數(shù)據(jù)替代實物成為企業(yè)重要資產(chǎn),非價格要素難以觀測,數(shù)據(jù)價值變現(xiàn)路徑復雜。四是傳統(tǒng)懲處補救方法受限,數(shù)據(jù)一經(jīng)侵害即難以恢復原狀,損害難以彌補,要求企業(yè)進行數(shù)據(jù)開放互通的層級難以明確,數(shù)據(jù)可攜權(quán)落地存在困難。
4 數(shù)據(jù)不法競爭行為的規(guī)制出路
有效規(guī)制數(shù)據(jù)不法競爭行為,需要遵循包容、科學、平衡的原則認定不法行為,推進不同規(guī)制機制和規(guī)制手段的銜接,促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)利用和利益保護的平衡。
4.1 科學認定數(shù)據(jù)不法競爭行為
首先,科學評價數(shù)據(jù)要素市場影響度。一是分類分級考量數(shù)據(jù)競爭效用,結(jié)合具體場景和產(chǎn)業(yè)階段分析競爭影響。二是關(guān)注數(shù)據(jù)要素跨界傳導力,觀測數(shù)據(jù)力量在不同市場及產(chǎn)品間的聯(lián)結(jié)方式和傳導路徑。三是客觀評價經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力,分析數(shù)據(jù)與技術(shù)、算法的協(xié)同效應。四是評價不同環(huán)節(jié)的市場作用力,將規(guī)制重點由前端數(shù)據(jù)采集轉(zhuǎn)向后端使用行為,整體把握數(shù)據(jù)全生命周期各項處理行為的競爭影響。
其次,有效平衡所涉各方主體利益。一是保護相關(guān)企業(yè)在數(shù)據(jù)采集、加工過程中投入的時間、人力、物力成本等合法付出形成的在先利益,均衡數(shù)據(jù)產(chǎn)出激勵和配置使用效率。二是既關(guān)注直接競爭者的利益,也關(guān)注跨界競爭者的利益,回應用戶交織和數(shù)據(jù)交融產(chǎn)生的競爭訴求。三是保護原始數(shù)據(jù)主體、消費者和社會整體利益,考量數(shù)據(jù)競爭影響的鏈條性和延伸性,綜合評價競爭行為的經(jīng)濟效應和社會效應[15]。
最后,合理考量除外情形。對于限制他人獲取、利用己方數(shù)據(jù)的行為,必要的安全考量、合理的成本控制、對相關(guān)方的利益保護等可以成為正當?shù)目罐q事由,但該限制行為須在必要限度范圍內(nèi),并以非歧視的方式公平地對待下游經(jīng)營者。對于獲取、利用他人所控制數(shù)據(jù)的行為,因數(shù)據(jù)處理行為存在善意取得、無因管理、商業(yè)慣例等情形,或者出于公共利益保護和配合監(jiān)管執(zhí)行等需要,可以進行抗辯。例如,企業(yè)征信機構(gòu)配合向公務部門提供涉及其他經(jīng)營者信用數(shù)據(jù)的行為。
4.2 合理銜接反壟斷和反不正當競爭規(guī)制機制
壟斷行為主要破壞整體競爭,相對抽象和難以覺察;不正當競爭行為主要侵害特定主體的經(jīng)營利益,相對多樣和多變。因此,當某一新興領(lǐng)域出現(xiàn)競爭問題時,反壟斷和反不正當競爭分別從保障競爭的自由性和公平性出發(fā),從不同維度共同規(guī)范競爭秩序。前者屬于公法規(guī)制,由監(jiān)管部門發(fā)起,需要數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)則事先建立預防。例如,已頒布施行的新《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》明確將數(shù)據(jù)因素納入規(guī)制考量。后者屬于私法規(guī)制,涉及特定主體的具體利益,實踐問題多發(fā),多通過訴訟解決。例如,在缺乏直接依據(jù)的情形下,法院借助商業(yè)道德原則評價不當數(shù)據(jù)爬取等不法行為。
不同規(guī)制思路可能導致不同的認定結(jié)果,需有效區(qū)分和合理銜接使用不同的規(guī)制策略,并在這個過程中兼顧數(shù)據(jù)控制方和使用方的利益訴求。反不正當競爭規(guī)制旨在明確數(shù)據(jù)使用者的行為邊界,反壟斷規(guī)制旨在明確數(shù)據(jù)控制者的行為邊界。數(shù)據(jù)控制方和數(shù)據(jù)使用方數(shù)據(jù)競爭利益訴求不同,相應地,雙方的數(shù)據(jù)競爭表現(xiàn)也不同。
4.3 有效統(tǒng)籌立法、司法、執(zhí)法手段
第一,加快數(shù)據(jù)競爭的規(guī)制規(guī)則供給。為新《反壟斷法》數(shù)據(jù)專條制定配套規(guī)則,克服該條款較為籠統(tǒng)、難以滿足反壟斷執(zhí)法明確化與可預期性要求的問題,對數(shù)據(jù)要素相關(guān)市場認定、數(shù)據(jù)必需設施判斷、數(shù)據(jù)集中的影響等問題予以回應。推進《反不正當競爭法》修訂進程,對原互聯(lián)網(wǎng)專條進行重塑,專章搭建以數(shù)據(jù)要素為核心的數(shù)字競爭規(guī)制框架[16],明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系和收益分配機制。落實“數(shù)據(jù)二十條”公平競爭市場環(huán)境建設要求,推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”方案落地,探索數(shù)據(jù)可攜權(quán)適用路徑。此外,銜接好各部門法數(shù)據(jù)規(guī)制規(guī)則之間的關(guān)系,推進競爭法與電子商務法、消費者權(quán)益保護法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法等的協(xié)同。
第二,推進數(shù)據(jù)競爭司法裁判的科學性。完善破壞競爭行為的認定標準,克服籠統(tǒng)適用“違反商業(yè)道德”原則的障礙,結(jié)合比例原則分析競爭行為的合法性、正當性、必要性和適當性。創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素相關(guān)市場分析框架,結(jié)合數(shù)據(jù)控制方的數(shù)據(jù)掌控力、數(shù)據(jù)的市場作用力、數(shù)據(jù)應用具體場景和市場發(fā)展階段綜合考量,科學、動態(tài)、全面評價數(shù)據(jù)競爭行為。此外,合理分配各方舉證責任,解決信息不對稱和證據(jù)固定難題,并謹防可能的“濫訴”風險[17]。
第三,增強數(shù)據(jù)競爭監(jiān)督執(zhí)法的有效性。傳統(tǒng)罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰措施難以實現(xiàn)規(guī)制效果,籠統(tǒng)要求開放數(shù)據(jù)或限制收集、使用數(shù)據(jù)無法適應創(chuàng)新、包容的市場生態(tài)要求,需要積極拓展規(guī)制手段。例如,在監(jiān)管執(zhí)行時附加隱私保護、服務質(zhì)量、限制捆綁等非價格要求。優(yōu)化不同行政部門間的監(jiān)管協(xié)同,銜接行業(yè)數(shù)據(jù)管理和競爭執(zhí)法等不同規(guī)制策略的關(guān)系,避免出現(xiàn)“九龍治水”或“監(jiān)管真空”。引入技術(shù)監(jiān)管手段,增強對數(shù)據(jù)不法競爭行為進行發(fā)掘和動態(tài)監(jiān)測的能力。此外,引導企業(yè)加強自我約束,將自律公約作為商業(yè)道德重要參考,但也要謹防企業(yè)利用行業(yè)聯(lián)合機制達成各類壟斷協(xié)議。
5 結(jié)束語
形成健康有序的競爭秩序是推進數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的建設目標。隨著數(shù)據(jù)要素在各行業(yè)的應用廣度和深度逐步拓展,與數(shù)據(jù)作為直接競爭對象相比,以數(shù)據(jù)作為競爭介質(zhì)或工具的行為將更為多見。數(shù)據(jù)要素對相關(guān)商品市場競爭活動的跨界傳導力問題將成為監(jiān)管重點。未來仍需各方進一步探索科學衡量數(shù)據(jù)要素跨界競爭影響力的評價方法,以更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應,賦能千行百業(yè),為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力注入新動能。
(中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所,北京 100191)
